도박산업 규제 무엇이 문제인가?
세계서 유일한 매출 총량 규제 … 풍선효과로 불법 팽창 우려

10명 중 1명 vs 100명 중 1명.

최근 사행산업통합감독위원회(이하 사감위)와 한국마사회가 이 수치를 놓고 부닥쳤다. 도박 중독자 얘기다. 사감위는 한국문화관광정책연구원 용역보고서를 토대로 국내 도박 중독 유병률이 9.5%라고 강조해 왔다.

이 수치는 사행산업을 규제하는 데 효과적으로 활용됐다. 도박 중독 유병률은 도박 중독에 빠졌거나 중독 가능성이 큰 도박자 비율을 뜻한다. 지난 3월 초 마사회는 이와 상반된 보도자료를 배포했다.

마사회는 한성열 고려대 사회심리학과 교수팀의 용역연구 결과를 인용해 “우리나라 도박 중독 유병률이 0.9%”라고 밝혔다. 많은 언론이 사감위와 마사회의 수치를 비교해 보도했다. 사감위는 즉각 반박자료를 냈다. 언론이 통계 결과를 잘못 인용해 보도했다는 것이다.

이 논란은 지난 수년간 사감위와 사행산업 사업자 간 마찰이 왜 벌어져 왔는지, 무엇인 문제인지 들여다보는 데 힌트를 준다. 오해는 사감위와 마사회가 각각 유리한 숫자만 강조해 발표하면서 빚어졌다. 도박 중독자를 측정하는 데는 여러 잣대가 쓰인다. 대표적인 것이 CPGI(캐나다 문제 도박 척도)와 KNODS(한국판 병적 도박 선별검사)다.

사감위 조사에서 CPGI 결과 문제성 도박자는 2.3%, 중위험 도박자는 7.2%였다. 둘을 더한 것이 “도박산업 규제를 강화해야 한다” 쪽에서 단골로 써왔던 그 숫자 9.5%다. 사감위는 이 숫자를 부각했다. 성인 기준으로 400만 명에 가까운 수치다. 하지만 마사회는 KNODS 결과를 토대로 보도자료를 냈다.

병적 도박자는 0.9%에 불과하다는 게 골자였다. 상식적으로 9.5%와 0.9%는 비교할 수 없다. 서로 다른 척도에서 나온 수치기 때문이다. 여기까지는 사감위 지적이 옳다. 하지만 이게 전부가 아니다. 사실 두 기관은 CPGI와 KNODS 결과 모두 갖고 있다. 그중 유리한 것만 내세운다.

CPGI를 기준으로 하면 사감위는 9.5%, 마사회는 6.9%다. 18세 이상 성인 인구로 따지면 여기서 100만 명 이상 차이가 난다. KNODS를 기준으로 할 때 사감위 조사는 2.4%, 마사회는 2.1%다.

더 큰 문제는 사감위 조사의 신뢰도다. 사감위 조사의 표본은 2000명, 한성열 교수팀은 2만 명이다. 표본이 작으면 오차 범위가 넓을 수밖에 없다. 사감위 측은 “오차 범위가 ±3.5%”라고 밝혔다. 오차범위로 보면 국내 도박 중독 유병률은 6~14%가 된다.

이상한 매출 총량 제한 계산법

2008년 10월 사행산업통합감독위원회가 현실에 맞지 않는 규제정책을 추진한다며 공공레저산업 종사자들이 시위를 벌였다.

이에 대해 사감위 중독예방치유센터 이경희 전문위원은 “조사로서는 신뢰도가 떨어지기는 하지만 마사회 결과와 전혀 다른 수치라고 보기는 어렵다”고 주장했다. 사감위는 이 조사를 2008년 문화관광정책연구원에 의뢰했다. 이 연구원은 2006년에도 같은 방식의 조사를 했다. 표본은 1500명이었다.

당시 조사에서 도박 중독 유병률은 6.5%였다. 사감위 주장대로라면 2년 사이에 국내 도박 중독자 비율이 3%포인트나 높아진 것이다. 관련 업계에서 ‘사감위가 규제 정책을 정당화하기 위해 통계를 조작했다’고 의심하는 이유다.

이에 대해 이경희 전문위원은 “국가위원회로서 사감위는 도박 중독이 심각한 사람에 대한 대책보다는 위험성이 있고 가능성이 큰 이들에 대한 인식전환에 초점을 맞췄다”고 말했다. 이 전문위원은 “9.5%는 사업 대상”이라고 밝혔다. 그는 “선언적 의미로 봐 달라”며 “사실 경솔한 측면이 있다”고 말했다.

문제는 이 선언적 의미라는 숫자 ‘9.5%’가 사업자에게는 무시무시한 규제의 칼로 사용된다는 데 있다. 사감위는 지난해부터 국내 사행산업의 매출 총량을 규제해 오고 있다. 정부가 특정 산업 전체 매출이 얼마 이상을 넘으면 안 된다는 선을 그어 놓는 것이다. 이 선을 넘기면 벌칙을 받는다.

시행 전부터 시장경제 원칙에 어긋난다는 이유로 논란이 된 매출 총량 규제는 전 세계에서 우리나라에서만 시행된다. 관련 부처에서도 반대 목소리가 컸지만 사감위가 밀어붙였다. 내용을 보면 황당한 구석이 많다. 올해 사감위가 설정한 사행산업 매출 총량은 16조6000억원이다.

세부적으로 보면 강원랜드 등 내국인 카지노가 1조1000억원, 경마 7조6000억원, 경륜 2조300억원, 경정 7000억원, 복권 2조6000억원, 스포츠토토 1조6000억원이다. 총량은 어떻게 정하는 것일까?

사감위는 1차적으로 GDP(국내총생산) 성장률을 반영해 총량을 정한 뒤 지난해 각 사행산업 업종별 비중을 고려한 것이라고 했다. 여기에 도박 중독 유병률과 지난해 정한 매출 총량을 초과한 업종에 대해 초과 매출의 50% 감액을 반영한 것이라는 설명이다.